נושאים נוספים שנבדקו במערכת הבריאות 1. הקשיש קהילה - טיפולי בית שמספקות קופות החולים לקשישים (ראו עמ'

Transcript

1 739 משרד הבריאות פ ע ו ל ו ת ה ב י ק ו ר ת במשרדי הבריאות והמשפטים, במרכזים רפואיים ממשלתיים, במרכזים רפואיים של שירותי בריאות כללית ובהנהלת קופה זו נבדק הטיפול בקבלת תרומות שניתנו למערכת הבריאות הציבורית. בין השאר נבדקו סדרי קבלת תרומות מחברות מסחריות, מנדבנים ומחולים - חלקן באמצעות אגודות הידידים הפועלות ליד בתי החולים. במשרדי הבריאות והאוצר ובמגן דוד אדום נבדק תהליך קבלת ההחלטות בדבר הפעלת הפינוי הרפואי באמצעות מסוקים - הן של נפגעי תאונות דרכים והן של חולים הנזקקים לפינוי מידי ומציל חיים עקב אירוע בריאותי פתאומי. כן נבדקה סוגיית מימונו של פינוי זה. במשרד הבריאות, בקופות החולים, במשרד החינוך, במשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה, במרכז השלטון המקומי, בצה"ל, במשטרת ישראל, במשרד ראש הממשלה, במשרד האוצר וברשות המסים בישראל נעשתה ביקורת מעקב בנושא סדרי פעולתם של גורמי השלטון למניעת השמנה לאחר שפורסם דוח בנושא זה בדוח שנתי 58 ב. בין היתר נבדקו במשרד הבריאות, האחראי לנושא זה, סדרי קידומה והפעלתה של תכנית לאומית בנושא, אשר על הצורך בה עמד משרד הבריאות לאחר הביקורת הקודמת של מבקר המדינה. נושאים נוספים שנבדקו במערכת הבריאות 1. הקשיש קהילה - טיפולי בית שמספקות קופות החולים לקשישים (ראו עמ'.( טיפול מרובה תרופות לקשישים (ראו עמ' 137). מצוקת האשפוז במחלקות הפנימיות בבתי חולים כלליים (ראו עמ' 169).

2

3 כ( ב( ג( 741 משרד הבריאות תקציר תרומות לבתי החולים וקשריהם עם אגודות הידידים 1. על פי חוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד (להלן - החוק), כל תושב זכאי לשירותי בריאות על פי "סל שירותי בריאות" כמפורט בחוק. העלייה ברמת החיים והרצון לשיפור מתמיד מצד אחד, והמחסור בתקציבים ממלכתיים מצד אחר, מאלצים את מוסדות הרפואה לקבל תרומות. אשר לסכומים: בשנת 2009 סך כל ההוצאה הלאומית לבריאות הייתה כ מיליארד ש"ח. יש לציין כי בשנת 2007 סך ההוצאה הלאומית לבריאות היה כ- 53 מיליארד ש"ח, וסך התרומות עמד על כמיליארד ש"ח 1. (2%- בשנת 2008 היו הכנסות בתי החולים הכלליים הממשלתיים (להלן גם - מרכזים 2 רפואיים) כ מיליארד ש"ח, ומתוכם כ- 256 מיליוני ש"ח מתרומות (3.9%). שירותי בריאות כללית (להלן - הכללית), שהיא הקופה הגדולה בישראל ובעלת בתי חולים כלליים, פסיכיאטריים ושיקומיים ובית חולים לילדים, קיבלה בשנת 2008 כ- 108 מיליון ש"ח תרומות מתוך סך הכנסותיה, שנאמד ב- 18 מיליארד ש"ח, כולל בגין פעילותה בקהילה. 2. מקורות התרומות לבתי החולים הם: (א) נדבנים בעלי הון מהארץ ומחו"ל; ( גורמים מסחריים (בעיקר חברות תרופות); ( חולים ששהו באשפוז. התרומות למרכזים הרפואיים מתקבלות הן ישירות לבתי החולים עצמם, הן לקרנות המחקר 3 שלידם (לתאגידי הבריאות של בתי החולים הממשלתיים) והן לאגודות הידידים שליד בתי החולים (להלן - אגודות הידידים). בצד בתי החולים הכלליים הממשלתיים והציבוריים פועלות אגודות ידידים, שהן עמותות הפועלות לפי חוק העמותות, התש"ם (להלן - חוק העמותות). מטרותיהן העיקריות המוגדרות בתקנוניהן הן בעיקר: לפעול למען קידום הרפואה, פיתוח השירותים ושיפור רווחת החולים והעובדים בבית החולים; לקדם הקמת מבנים וחצרות בבתי החולים, פיתוחם, בינוי ם, שיפוצם ותחזוקתם; לסייע ברכישת ציוד, מתקנים ועזרים רפואיים; לתמוך בעריכת מחקרים מדעיים, לסייע בהתפתחויות מדעיות. להגשמת המטרות הללו פועלות אגודות הידידים לגייס כספים בדרך של איסוף תרומות, תמיכות, מתנות, מענקים ועיזבונות, מתאגידים או מיחידים במדינת ישראל או מחוצה לה מתוך מצגת "מערכת הבריאות - הסיפורים מאחורי המספרים", מאת פרופ' גבי בן נון, אוניברסיטת באר שבע, אפריל החולים הכללים הממשלתיים ותאגידי הבריאות, חשבות משרד הבריאות, בתי 2008 פיננסי ניתוח אוקטובר על פי סעיף 21 לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985, "תאגיד בריאות" הוא: "עמותה, אגודה שיתופית, חברה או כל גוף משפטי אחר הכשר לחיובים, לזכויות ולפעולות משפטיות, המוכר שירותי בריאות בתוך בית חולים ממשלתי או תוך שימוש במתקני בית חולים כאמור".

4 דוח שנתי 61 ב 742 פעולות הביקורת בחודשים מרס 2009 ועד דצמבר 2010, לסירוגין, בדק משרד מבקר המדינה את סדרי הטיפול בקבלת תרומות במערכת הבריאות הציבורית. בין השאר נבדק הטיפול בנושא קבלת תרומות, לרבות: התרומות מחברות מסחריות והקשרים עמן, מנדבנים ומחולים; חלקן באמצעות אגודות הידידים הפועלות ליד בתי החולים. הבדיקה נערכה במשרד הבריאות (להלן - המשרד), בבתי החולים הכלליים הממשלתיים ושל הכללית, במשרד המשפטים ובהנהלת הכללית. עקב רגישות נושא התרומות ומתוך זהירות רבה שלא לפגוע בתורמים ובאפשרות בתי החולים לגייס תרומות, משרד מבקר המדינה מציג את הנושאים בהיבט כללי בלבד. עיקרי הממצאים תרומות מחברות מסחריות והקשרים עמן גורמים שונים, ובהם חברות תרופות וחברות לציוד רפואי, תורמים למגוון גופים ומוסדות בתחום הבריאות. בה בעת, חלק מהחברות מקיימות גם קשרים עסקיים עם בתי החולים, כך שהן משמשות ספקיות שלהם. סוגיה זו מעלה שאלות מהותיות לגבי שקיפות בנושאים דוגמת ניגוד עניינים וחשש מפני קשר בין מתן תרומה לבין קידום עסקי התורם. 1. א י- ה ת א מ ה ב י ן נ ת ו נ י ה מ ש ר ד ל ב י ן נ ת ו נ י ה מ ר כ ז י ם ה ר פ ו א י י ם : כדי להגביר את השקיפות, בתיקון לחוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד- 1994, שנעשה בשנת 2008, חויבו גופים התורמים למוסדות בריאות, ובעיקר חברות מסחריות, לדווח במרוכז למשרד הבריאות על שמות כל הגופים שלהם תרמו. מידע זה מתפרסם לציבור. המידע אינו כולל נתונים על סכומי התרומות אלא מציין את שמות התורמים ולאילו מוסדות תרמו. על יסוד התיקון לחוק פרסם המשרד בשנת 2009 את שמות הגופים מקבלי התרומות, ובשנת 2010 פרסם גם את שמות החברות - בעיקר חברות תרופות - שתרמו למערכת הבריאות. משרד מבקר המדינה השווה בין פרסומי המשרד לבין הרישומים בספרי בתי חולים כלליים שונים. הביקורת העלתה כי אין התאמה בין המתועד בפרסומי המשרד לבין הרשום בספרי בתי חולים אחדים לגבי זהות התורמים והגופים 4 שמקבלים את התרומה. 2. ת ר ו מ ו ת ל י ש ו י ו ת מ ש פ ט י ו ת ש ו נ ו ת: בבדיקת פרסומי המשרד לשנת 2009 עלה כי כמה חברות תרמו הן לבית החולים, הן לקרן המחקרים שלו והן לאגודת הידידים שלידו. נמצאו גם חברות מסחריות שתרמו לשניים מהגופים האלה. משרד מבקר המדינה לא קיבל ממנהלי מרכזים רפואיים שונים הסבר לתופעת התרומות הנפרדות. 4 ביולי 2010, במהלך הביקורת, החליטה הממשלה על הגברת השקיפות במערכת הבריאות ועל הצורך בדיווח גם על סכום התרומה, כאשר היא עולה על 2,500 ש"ח. גם הגופים שקיבלו תרומה וגם התורמים ידווחו לשר הבריאות על סכומי התרומה או על שווי ה הכספי והמידע יפרסם באתר האינטרנט של המשרד.

5 743 משרד הבריאות 3. מ י מ ו ן ה ע ס ק ת כ ו ח א ד ם ב ב ת י ח ו ל י ם מ כ ס פ י ת ר ו מ ו ת : לפי חוזר המשרד מתחילת שנת 2010 לא יממן גוף מסחרי בכל דרך שהיא תקני כוח אדם או שכר עובדים, שאינם קשורים ישירות למחקר הממומן על ידיו. ואולם, בעת הבדיקה עלה כי אגודות הידידים מממנות, לעתים מכספי חברות מסחריות, העסקת עשרות עובדים בבית החולים. כך לכאורה נעקפת המגבלה שקבע המשרד. עם זאת יש לציין כי שיעור אותם עובדים מסך עובדי המרכזים הרפואיים אינו גבוה. אישור להעסקת כוח אדם שלא לצורך מחקר מכספי תרומות עלול גם להגביר פערים בין המרכז לפריפריה, מפני שלבתי חולים במרכז הארץ יש יותר תורמים מאשר לאלה בפריפריה. היעדר הסכמים בין בתי החולים לבין אגודות הידידים ואי-העברת מידע למשרד הבריאות 1. כ ר י ת ת ה ס כ מ י ם : אגודות הידידים פועלות בשם בתי החולים ולמענם בארץ ובחו"ל ומגייסות עבורם תרומות. לעתים הן מקימות מבנים עבור בתי החולים על קרקעות ציבוריות-ממשלתיות. מערכת קשרים ענפה זאת יש לה היבטים משפטיים וציבוריים, ולכן ראוי היה להסדירה בהסכמים שיגדירו בין היתר את מחויבותן של אגודות הידידים ואת מחויבות בתי החולים. משרד מבקר המדינה העלה כי אין הסכמים בין בתי החולים הממשלתיים לבין אגודות הידידים, וזאת בניגוד לנעשה בבתי החולים של הכללית שבהם קיים הסכם מפורט בין הנהלת בית החולים ואגודת הידידים שעל ידו. כמו כן עלה בבדיקה כי כבר בשנת 2004 ניסה המשרד לעשות ביקורת באגודות הידידים שליד בתי החולים הממשלתיים, אך לנוכח היעדר הסכמים המקנים זכות שכזו לא התאפשר למבקר הפנים של המשרד לעשות זאת. מאז לא ניסה המשרד לקדם את המהלך. בכך יש פגם. 2. ת נ א י ת ח ר ו ת ו ש ק י פ ו ת ו ח ו ק ח ו ב ת ה מ כ ר ז י ם : חוק חובת המכרזים, התשנ"ב ותקנות חובת המכרזים, התשנ"ג אינם חלים על אגודות הידידים בהיותן עמותות. פעולת אגודות ידידים שלא על פי העקרונות שאותם מתווה חוק חובת המכרזים יכולה לעורר שאלות בנושא שוויון ובנושא שקיפות התהליך של בחירת הגורמים המבצעים את פעילויות הבינוי וההצטיידות. במסגרת גיבוש הסכמים בין בתי החולים לאגודות הידידים ראוי לדון גם בשאלת אימוץ עקרונות דיני חובת המכרזים על ידי אגודות הידידים, הבונות על קרקע ציבורית- ממשלתית מבנים רפואיים ואחרים, בהיקפים של מאות מיליוני ש"ח. במסגרת ההסכמים ראוי לדון גם במצבים שבהם עולה קושי לעמוד ביעדי גיוס תרומות לשם השלמת פרויקט בינוי. הסדרת הקשרים שבין אגודות הידידים ובתי החולים מ צ ב מ ש פ ט י ק י י ם ו ה צ ו ר ך ב ג י ב ו ש נ ו ה ל כ ל ל י ל ת ר ו מ ו ת שאלת הסדרת התרומות אינה מעסיקה רק את משרד הבריאות. ואכן, ביולי 2003 נערך דיון בנושא תרומות למדינה בלשכת היועץ המשפטי לממשלה (ייעוץ) בהשתתפות נציגי משרד המשפטים, משרד האוצר, משרד החוץ ונציבות שירות

6 דוח שנתי 61 ב 744 המדינה. בדיון סוכם כי יש להביא לאישור הממשלה כל תרומה ייעודית עד הסדרה כללית של הנושא. ההנחיה ניתנה כיוון שמשתתפי הדיון סברו שהמצב הנוכחי לא היה משביע רצון וכי יש לפעול להסדרתו. כך למשל עלה חשש מפגיעה ביכולת לפקח על הוצאותיהם של גופים ממשלתיים. באותו דיון הוחלט להקים צוות אשר יגבש דרכי פעולה להסדרת הנושא. 1. ע י כ ו ב י ם ב ג י ב ו ש נ ו ה ל כ ל ל י ב י נ מ ש ר ד י ב נ ו ש א ה ת ר ו מ ו ת : בספטמבר 2005 הפיץ המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (ייעוץ) להתייחסות משרדי הממשלה טיוטה לנוהל אישור תרומות למשרדי ממשלה שיעוגן בהמשך בהחלטת 5 ממשלה. מטרת הנוהל היא להסדיר את הליך אישור התרומות למשרדי הממשלה ולעגן עקרונות ראויים לאישור תרומות להם. בדצמבר 2007 גיבש הצוות הבינמשרדי טיוטה שנייה של הנוהל הכללי לתרומות למשרדי ממשלה. ואולם עד מועד סיכום הביקורת, ינואר 2011, חמש שנים לאחר הכנת הטיוטה הראשונה, לא גובש הנוהל הכללי הרשמי-הסופי בנושא תרומות למשרדי הממשלה וממילא לא הוגש לאישור הממשלה. 2. ג י ב ו ש נ ו ה ל מ י ו ח ד ל ת ר ו מ ו ת ב מ ע ר כ ת ה ב ר י א ו ת : בעקבות קבלת טיוטת הנוהל הממשלתי הכללי החל משרד הבריאות לגבש דרכי הסדרה לתרומות במערכת הבריאות. בינואר 2006 ובינואר 2008 נערכו דיונים בין משרד הבריאות, משרד האוצר ומשרד המשפטים בנושא. היה חשש שבהיעדר דיווח ושקיפות, בית חולים עלול למשל שלא לבדוק היטב ולא להימנע מקבלת תרומות מגורמים עבריינים. אגב כך נוסף החשש מפגיעה באמון הציבור ומפגיעה בטוהר המידות. בפברואר 2010, במהלך הביקורת, הפיץ משרד המשפטים טיוטת נוהל שכותרתה "נוהל לאישור תרומות לבתי חולים ממשלתיים" (להלן - הטיוטה). הטיוטה הופצה להתייחסות מנהלי בתי החולים הממשלתיים. ואולם עד ינואר 2011 טרם פורסם נוהל תרומות למערכת הבריאות, אף שהעבודה עליו החלה כאמור כבר בסוף ל ג ב י ת ר ו מ ו ת ב מ ע ר כ ת ה ב ר י א ו ת : ה מ צ ב ה מ ש פ ט י ה ק י י ם 3. לפי חוות דעת של היועץ המשפטי לממשלה (ייעוץ), החל בשנת 2003 יש להביא כל 6 תרומה ייעודית לאישור הממשלה. ואולם, מאז התקבלו במערכת הבריאות תרומות ייעודיות רבות - בחלקן בסכומים של מיליוני שקלים רבים - שלא הובאו לאישור עד לגיבוש הנוהל המיוחד למערכת זאת בהסכמת משרד המשפטים, הממשלה, הבריאות. תרומות מחולים מאושפזים לעתים חולה מבקש להוקיר תודה לצוות הרפואי ולמוסד שבו הוא מטופל. במצב זה טמונים גם סיכונים, כמו האפשרות של התניית טיפול רפואי בתשלום. המדינה 5 לפי סעיף 7 לחוק שירות המדינה (סיוג פעילות מפלגתית ומגבית כספים), התשי"ט בטיוטת הנוהל הבינמשרדי מוצע כי לא תתבקש החלטת ממשלה פרטנית לכל תרומה, אלא לתרומות העולות על 5 מיליון ש"ח.

7 745 משרד הבריאות 7 מודעת לסיכונים אלה, ולכן הנחה המשרד את בתי החולים כבר בשנת 1986 שלא לקבל תרומה מחולה בעת אשפוזו, ובשנת 1998 אף הפיץ חוזר בנושא. הבדיקה העלתה כי בית חולים מסוים פנה בשנת 2009 במכתב לחולים, בחתימת מנהל המחלקה שבה הם אושפזו, בבקשה להרים תרומה לבית החולים, וזאת בניגוד להנחיית המשרד, ולפיה הדרך היחידה לפנייה לחולים לאחר אשפוז היא הצבת מעטפות עם מכתב פנייה סמוך לדלפקי השחרור בבית החולים. הבדיקה העלתה כי מאז 2004, השנה שבה הצהיר המשרד כי בכוונתו לערוך ביקורת בתחום קבלת תרומות ממאושפזים ועד ינואר 2011, לא בדק המשרד את נושא קבלת התרומות ממטופלים בבתי החולים או במוסד רפואי אחר. מימון פרויקטים לפיתוח מערכת האשפוז מכספי תרומות חלק ניכר מהתרומות הוא לצורכי תשתית רפואית הכוללת בעיקר מבנים וציוד. ראוי שמשרד הבריאות יכין תכנית אב לבינוי ולהצטיידות, תכנית שתשמש בסיס לתהליכי הפיקוח והבקרה על פרויקטי הבינוי וההצטיידות ועל נחיצות גיוס התרומות. 1. ת כ נ י ת ת כ נ ו ן מ ע ר ך ה א ש פ ו ז : בעקבות החלטת ממשלה הכין המשרד בשנת 2005 תכנית שכותרתה "תחזית תכנון מערך האשפוז הכללי". התכנית כוללת תחזית לטווח הבינוני (שנת 2015) ולטווח הארוך (שנת 2025) לגבי הוספת מיטות אשפוז בלבד, ואינה מתייחסת להוספת מכונים ומרפאות או לשיפור המבנים הקיימים ולשדרוגם. תכנית זו יכולה לשמש בסיס לתכנית אב. משרד הבריאות 8 ומשרד האוצר לא דנו בתכנית ומשרד האוצר לא אישר אותה. בשנים האחרונות רק בתי חולים המצליחים לגייס תרומות (בעיקר בתי החולים הגדולים במרכז הארץ) מוסיפים מבנים, מכונים וכן משפרים מבנים קיימים. משרד הבריאות העריך את צורכי מערכת האשפוז, כמו תיקונים נדרשים בנושא בטיחות, שדרוג תשתיות הנדסיות ורפואיות, וכן שדרוג מחלקות בבתי חולים שונים, ביותר משלושה מיליארד ש"ח. בפועל תקציבי הפיתוח השוטף לבנייה ותשתיות ירדו מכ- 600 מליון ש"ח בשנת 1995 לכ- 280 מליון ש"ח בשנת 2010 (שמרביתם הוקצו לטובת בתי החולים הפסיכיאטריים). חלק מבתי החולים גיבשו תכניות פיתוח שחלקן מסתמך על תרומות, ואולם בידי המשרד אין נתונים מלאים על המקורות הכספיים הצפויים שיאפשרו מימוש תכניות אלה, ואישור המשרד מתקבל בדרך כלל בדיעבד ומותנה באי-הוספת תקני כוח אדם ותקציבים. הלכה למעשה פרויקטי הבינוי וההצטיידות נקבעים לעתים לפי רצונותיהם של התורמים ולאו דווקא לפי צורכי מערכת הבריאות הציבורית וסדרי העדיפויות שלה. 7 8 כך למשל בהנחיה מס' 2.3 בהנחיות פרקליטות המדינה בעניין מדיניות התביעה בהעמדה לדין בעברות של התניית ביצוע טיפול רפואי במתן תרומה כספית לבית החולים, בהנחיה נקבע: "התניית ביצוע טיפול רפואי, כגון ניתוח, על ידי רופא בבית חולים ממשלתי או ציבורי, בתרומה כספית מצד החולה או משפחתו לבית החולים, עשויה להוות עבירה של עושק או הפרת אמונים על ידי עובד ציבור". בעניין זה ראו גם בדוח זה בפרק "מצוקת האשפוז במחלקות הפנימיות בבתי חולים כלליים", עמ' 169.

8 דוח שנתי 61 ב פ ע ר י ם ב ת ר ו מ ו ת ב י ן מ ר כ ז ל פ ר י פ ר י ה : מדיווחי המרכזים הרפואיים למשרד מבקר המדינה עולה כי קיימים פערים ניכרים בהיקפי התרומות המגיעות למרכזים הרפואיים במרכז הארץ לבין אלה המגיעים לפריפריה. לפיכך גדלה אי-השוויוניות בהספקת שירותים רפואיים בין המרכז לבין הפריפריה. סיכום והמלצות 1. תרומות הן מקור לשיפור המערכת הרפואית הציבורית ולקידומה, ופעילות אגודות הידידים בצד המרכזים הרפואיים היא מבורכת ותורמת רבות למערכת הבריאות, בייחוד בהיעדר תקציבים ממשלתיים מספיקים לפיתוח מערכת זו. עם זאת, משרד מבקר המדינה סובר שעל המשרד ועל בתי החולים הממשלתיים להסדיר את מערכת היחסים ביניהם לבין אגודות הידידים באמצעות נהלים וכריתת הסכמים אשר יאפשרו שקיפות על אודות פעילות האגודות לעיני המשרד. אגב זאת יש לאפשר שקיפות גם לביקורת מטעם משרד מבקר המדינה באמצעות קביעה ברורה בתקנוני העמותות, זאת בהיות אגודות הידידים נסמכות על תרומות מהציבור ופועלות עבור בתי חולים ציבוריים או ממשלתיים ובשמם. על המשרד לפעול לקבלת מידע נאות על פעילות אגודות הידידים שליד בתי החולים הממשלתיים ולהסדיר את פעילותן מול בתי החולים שבשמם הן פועלות ואל מול המשרד. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהמשרד יבחן אפשרות לאמץ את העקרונות בטיוטת הנוהל של שירותי בריאות כללית בנוגע לעמותות הפועלות ליד מוסדותיה, בשינויים המחויבים. 2. אגודות ידידים שליד בתי החולים הממשלתיים ושל הכללית הן גופים בעלי מאפיינים ציבוריים, שחלקם הם גופים מבוקרים. לכן לדעת משרד מבקר המדינה ראוי כי הפעולות שהן מבצעות ייעשו על פי העקרונות שמנחים גופים ציבוריים בפעילותם בתחום זה. לפיכך מן הראוי שגופים אלו יפעלו לפי עקרונות של שוויון, הגינות ושקיפות. בכלל זה מן הראוי שהתקשרויותיהם עם הקבלנים ועם הספקים ייעשו בהתאם לעקרונות דיני המכרזים, דבר שיש בו כדי להבטיח שוויון הזדמנויות בין המציעים ומקסום היתרונות לגוף המתקשר. ראוי כי בתי החולים, במסגרת ההסכמים שאותם יכרתו עם אגודות הידידים, יעגנו בהסכמים את העקרונות הללו. 3. על אף הצורך להסתמך על קבלת תרומות למימון פעולות הבינוי, כדי להבטיח טיפול רפואי נאות וראוי יש להכין תכנית אב אשר תדרג את סדרי העדיפות לקידום מערכת הבריאות, תוך כדי התייחסות להגדלת הביקוש ולהתפתחויות הטכנולוגיות. יש לדאוג שהבניה באמצעות תרומות לא תיצור כפל תשתיות במערכת הבריאות. 4. למען הגברת השקיפות בפעילות מול חברות תרופות תוקן חוק ביטוח בריאות ממלכתי בינואר 2011, כך שהגופים התורמים למוסדות בריאות ומקבלי התרומות ידווחו לשר הבריאות על סכומי התרומות ועל שמות הרופאים והחוקרים בתחום הרפואה או הבריאות שלהם ניתנה תרומה בשווי שנתי העולה על 2,500 ש"ח. אחרי שהמשרד יקבל את הדיווחים על התרומות ראוי שיבדוק אותם כדי לעמוד על אפשרות לניגוד עניינים וכדי לבחון סוגיות אתיות שונות. 5. על משרדי הבריאות, האוצר והמשפטים, בשיתוף נציבות שירות המדינה שנ( "מ), לבחון את נושא התרומות לאגודות הידידים המממנות את העסקת כוח האדם

9 ד( ג( ב( 747 משרד הבריאות במחלקות בתי החולים. מדובר במימון של תקנים בבתי חולים ממשלתיים מצד גורמים פרטיים ומצד גורמים מסחריים, ובעיקר חברות תרופות הנתונות בקשרים מסחריים עם המרכזים הרפואיים. על הבחינה להתייחס גם אל תקינת כוח האדם הקיימת ואל רמת השירות הראויה. ראוי גם לסיים בהקדם את הכנת נוהל התרומות המיוחד למערכת הבריאות, שהעבודה עליו נמשכת כבר יותר מחמש שנים. מבוא על פי חוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד (להלן - החוק), כל תושב זכאי לשירותי בריאות על פי "סל שירותי בריאות" כמפורט בחוק. סל שירותי הבריאות כולל פעילויות רפואיות שחלקן 9 ניתנות בבתי חולים ציבוריים כלליים (להלן גם - מרכזים רפואיים): ממשלתיים, של שירותי בריאות כללית (להלן - הכללית) ואחרים. העלייה ברמת החיים, ועמה השיפורים הטכנולוגיים בתהליכי האבחון והטיפול הרפואי ושינויים דמוגרפיים, מביאים לרצון לשפר את התשתיות הקיימות, הן במבנים והן בציוד. לעומת זאת, סדרי העדיפות בחלוקת התקציב אינם מעמידים תמיד את המשאבים המתאימים לכך. מצב זה מאלץ את מוסדות הרפואה לקבל תרומות. התרומות למערכת הבריאות משפרות את השירות הרפואי לחולים ואת תנאי עבודתם של הצוותים הרפואיים. עם זאת עלולים להתעורר בעקבותיהן סוגיות בתחום האתיקה וכן ניגוד עניינים (חשש שיש בקבלת תרומה כדי לעקוף מדיניות ממשלתית, מדיניות משרדית או את הדין), סוגיות מיסוי ועוד. 10 כ- 36% מההוצאה השוטפת לבריאות בשנת 2007 הושקעו בבתי החולים לסוגיהם. ההוצאה הלאומית לבריאות ממומנת מהמקורות האלה: (א) תקציב המדינה; ( תשלומי דמי ביטוח בריאות של כלל העובדים; ( תשלומים בגין צריכת שירותים של משקי הבית (כולל השתתפויות עצמיות); ( תרומות. בשנת 2009 סך ההוצאה הלאומית לבריאות היה כ מיליארד ש"ח. יש לציין כי בשנת 2007 סך ההוצאה הלאומית לבריאות היה כ- 53 מיליארד ש"ח, וסך התרומות 11 עמד על כמיליארד ש"ח (כ- 2% ). במחקרים שנערכו נמצא כי המניעים לנתינה ולעשייה הפילנתרופית הם: רקע קודם בנתינה משפחתית ובמסורת של נתינה; הצורך במעורבות חברתית בעתות משבר; שינוי בנסיבות חיים או אירוע מכונן; תחושת שייכות לקהילה; רצון לקדם נושאים מסוימים; תחושת סיפוק והנאה מהנתינה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי קיימת גם האפשרות כי תרומות למוסדות רפואיים ניתנות בית חולים ציבורי כללי מוגדר בחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2002), התשס"ב : "בית חולים ממשלתי כללי, בית חולים כללי שבבעלות קופת חולים, בית חולים כללי שבבעלות רשות מקומית וכן כל בית חולים כללי שהוא תאגיד שהוא מוסד ציבורי כמשמעותו בסעיף 9 לפקודת מס הכנסה. בית חולים ממשלתי - לרבות פעילות המתבצעת בו בידי תאגיד בריאות". הוצאה שוטפת - הוצאה על שירותי הבריאות לסוגיהם והוצאות ישירות של משקי בית על תרופות ומכשירים רפואיים שנקנו מגופים עסקיים. ההוצאה הלאומית לבריאות כוללת את ההוצאה השוטפת ואת ההשקעה בנכסים קבועים. מתוך מצגת "מערכת הבריאות: הסיפורים מאחורי המספרים", מאת פרופ' גבי בן נון, אוניברסיטת באר שבע, אפריל 2009.

10 ג( ב( דוח שנתי 61 ב 748 כדי לקדם אינטרסים אישיים או עסקיים, כלומר התרומה ניתנת כדי לקבל יחס מועדף מהצוות הרפואי או המינהלי. בשנת 2008 היו הכנסות בתי החולים הכלליים הממשלתיים כ מיליארד ש"ח, ומתוכם כ מיליון ש"ח מתרומות (3.9%). הכללית, שהיא קופת החולים הגדולה בישראל ובעלת בתי חולים כלליים, פסיכיאטריים ושיקומיים ובית חולים לילדים, קיבלה בשנת 2008 כ- 108 מיליון ש"ח תרומות מתוך סך הכנסותיה שנאמד ב- 18 מיליארד ש"ח. מקורות התרומות למרכזים הרפואיים הם: (א) נדבנים בעלי הון מהארץ ומחו"ל; ( גורמים מסחריים (בעיקר חברות תרופות); ( חולים ששהו באשפוז. התרומות למרכזים הרפואיים 13 מתקבלות הן ישירות לבתי החולים עצמם, הן לקרנות המחקר שלידם (לתאגידי הבריאות של בתי החולים הממשלתיים) והן לאגודות הידידים שליד בתי החולים (להלן - אגודות הידידים). בצד בתי החולים הכלליים הממשלתיים והציבוריים פועלות אגודות ידידים, שהן עמותות הפועלות לפי חוק העמותות, התש"ם (להלן - חוק העמותות). מטרותיהן העיקריות המוגדרות בתקנוניהן הן בעיקר: לפעול למען קידום הרפואה, פיתוח השירותים ושיפור רווחת החולים והעובדים בבתי החולים; לקדם הקמת מבנים וחצרות במרכזים הרפואיים, פיתוחם, בינוי ם, שיפוצם ותחזוקתם; לסייע ברכישת ציוד, מתקנים ועזרים רפואיים; לתמוך בעריכת מחקרים מדעיים ולסייע בהתפתחויות מדעיות. להגשמת המטרות הללו פועלות אגודות הידידים לגייס כספים באמצעות תרומות, תמיכות, מתנות, מענקים ועיזבונות, מתאגידים או מיחידים, במדינת ישראל או מחוצה לה. היקף הפעילות וגיוס התרומות שלהן נאמד במאות מיליוני שקלים בשנה והוא מיועד בעיקר להקמת מבנים ולהצטיידות במכשירים רפואיים מתקדמים ויקרים. לעתים אגודות הידידים מנהלות ישירות את הליך הקמת הפרויקטים וההצטיידות, ולעתים עושים זאת בתי החולים או תאגידי הבריאות. תרומות הן מקור לשיפור המערכת הרפואית הציבורית ולקידומה, ולפיכך יש לעודדן. פעילות אגודות הידידים בצד המרכזים הרפואיים היא מבורכת ותורמת רבות למערכת הבריאות, בייחוד 14 בעת שלדעת בכירי מערכת הבריאות אין די בתקציבים הממשלתיים לפיתוח מערכת זו. עם זאת, יש מקום לבדוק אם מקור התרומות ואם הפעילות הקשורה לגיוסן ולשימוש בהן עולים בקנה אחד עם עקרונות המינהל התקין ואם הם שקופים ומאפשרים לקיים בקרה וביקורת. בחודשים מרס 2009 ועד דצמבר 2010, לסירוגין, בדק משרד מבקר המדינה את סדרי הטיפול בקבלת תרומות במערכת הבריאות הציבורית. בין השאר נבדק הטיפול בנושא קבלת תרומות, לרבות: התרומות מחברות מסחריות והקשרים עמן, מנדבנים ומחולים; חלקן באמצעות אגודות הידידים הפועלות ליד בתי החולים. הבדיקה נערכה במשרד הבריאות (להלן - המשרד), בבתי החולים הכלליים הממשלתיים ושל הכללית, במשרד המשפטים ובהנהלת הכללית. עקב רגישות נושא התרומות ומתוך זהירות רבה שלא לפגוע בתורמים ובאפשרות בתי החולים לגייס תרומות, משרד מבקר המדינה מציג את הנושאים בהיבט כללי בלבד החולים הכללים הממשלתיים ותאגידי הבריאות, בתי 2008 פיננסי ניתוח חשבות משרד הבריאות, אוקטובר על פי סעיף 21 לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985, "תאגיד בריאות" הוא: "עמותה, אגודה שיתופית, חברה או כל גוף משפטי אחר הכשר לחיובים, לזכויות ולפעולות משפטיות, המוכר שירותי בריאות בתוך בית חולים ממשלתי או תוך שימוש במתקני בית חולים כאמור". בעניין פעילות תאגידי 59 ב (2009), בפרק "תאגידי בריאות ליד בתי החולים הכלליים שנתי דוח הבריאות ראו מבקר המדינה, הממשלתיים", עמ' 399 ואילך. 58 ב (2008), בפרק "הקצאת תקציבים שנתי דוח בעניין היקפי התרומות יחסית לתקציב המשרד ראו גם לחיזוק הצפון", עמ' 133 (תת-פרק "תרומות לבתי חולים ממשלתיים").

11 749 משרד הבריאות מימון פרויקטים לפיתוח מערכת האשפוז מכספי תרומות היעדר תכנית אב לפיתוח מערכת האשפוז בבתי החולים הכלליים נבנים בניינים, יש פיתוח של תשתיות והם גם מצטיידים במכשור רפואי. הבנייה והפיתוח הם פרויקטים ארוכי טווח. לצורך פיתוח מערכת הבריאות ראוי שהמשרד יכין תכנית אב לבינוי ולהצטיידות. בתכנית יפורטו גם תכניות הבינוי וההצטיידות של בתי החולים, לפי צרכיהם, ובכלל זאת הסתמכותם על גיוס תרומות. כיוון שמדובר בתכנית שמימושה דורש משאבים רבים, ראוי שמשרד הבריאות ומשרד האוצר יקיימו דיונים בנידון, ויאשרו אותה. תכנית האב אמורה להיות הבסיס לתהליכי הפיקוח והבקרה על פרויקטי הבינוי וההצטיידות ועל נחיצות גיוס התרומות. המשרד תומך מדי שנה בפרויקטים ארוכי הטווח, אולם כיוון שבדרך כלל עלות צורכי הבינוי וההצטיידות של בתי החולים גבוהה יותר מהיקף התמיכה התקציבית של המשרד, הפער ממומן על פי רוב מגיוס תרומות. לציין כי בעקבות החלטת יש עלה כי אין תכנית אב לפיתוח מערכת האשפוז. בבדיקה 15 תכנון מערך האשפוז הכללי". "תחזית שכותרתה תכנית 2005 המשרד בשנת הכין ממשלה הוספת לגבי (2025 (שנת הארוך ולטווח (2015 (שנת כוללת תחזית לטווח הבינוני התכנית מתייחסת להוספת מכונים ומרפאות או לשיפור המבנים הקיימים ואינה אשפוז בלבד, מיטות העלתה כי משרד הביקורת כאמור. זו יכולה לשמש בסיס לתכנית אב, תכנית ולשדרוגם. ומשרד ומשרד האוצר לא דנו בהתאמת התכנית הזו לכלל צורכי מערכת הבריאות, הבריאות 16. לא הוקצו לה משאבים וככככי אף לא אישר אותה, האוצר מוסיפים בתי החולים הגדולים במרכז הארץ) (בעיקר החולים שמצליחים לגייס תרומות בתי ומכונים וכן משפרים מבנים קיימים אחרים מרפאות הכוללים מחלקות אשפוז, מבנים המשרד אין נתונים מלאים על המקורות הצפויים בידי לתכניות הפנימיות שלהם. בהתאם המשרד להן מתקבל בדרך כלל בדיעבד ואישור התכניות שגיבשו בתי החולים, למימוש תקני כוח אדם ותקציבים על ידי המשרד. באי-הוספת רק ומותנה המשרד השיב למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2010 כי בשל היעדר תקציבים, נבנית כל שנה תכנית תלת-שנתית בהתאם לסיכום עם משרד האוצר על גובה התקציב. מבקר המדינה מעיר כי במצב כזה נוצר פער בין צורכי מערכת הבריאות כפי שהמשרד משרד שמשרד הבריאות יכין תכנית אב לבינוי ראוי אותם לבין מתן מענה הולם לצרכים אלו. צופה המשמעויות הכספיות הניכרות וחשיבות עקב להסכמות על מימושה עם משרד האוצר; ויגיע לא יגיעו לידי הסכמה יש להביא את הסוגיה שבמחלוקת להכרעת המשרדים אם הצרכים, הבריאות והאוצר או להכרעת הממשלה. שרי בשנת 2008 הכין המשרד מסמך "תחזית תכנון מערך האשפוז כללי" (להלן - המסמך) לקראת דיונים עם משרד האוצר בנושא התקציב לשנת במסמך נכתב כי הצרכים הגדלים בתחום התשתיות בבתי החולים הממשלתיים והציבוריים מחייבים תוספת בהיקף של כ- 3.4 מיליארד ש"ח. החלטת ממשלה מס' 3153, מיום בעניין זה ראו גם בדוח זה בפרק "מצוקת האשפוז במחלקות הפנימיות בבתי חולים כלליים ", עמ'

12 ג( ד( ב( דוח שנתי 61 ב 750 השחיקה המצטברת בתקציב הפיתוח מאז שנת 1995 היא בהיקף של כ- 3 מיליארד ש"ח. נוסף על כך קובע המסמך כי היעדר מקורות מימון אינו מאפשר עמידה בחוקים ותקנות של בטיחות בתחומי החשמל, איכות הסביבה, כיבוי אש ועוד; מונע תחזוקה נאותה של מערכות טכניות; מנציח תנאים פיזיים ירודים למאושפזים. המסמך מפרט את תכנית הפיתוח הרב-שנתית וכולל את הנושאים האלה: (א) בטיחות וגהות - מערכות כיבוי אש, מערכות חשמל, ביצוע תקנות המשרד להגנת הסביבה ועוד; ( תשתיות הנדסיות - טיפול במיזוג אוויר, גזים רפואיים, מים וביוב ועוד; ( תשתיות רפואיות - בניית חדרי ניתוח, חדרי לידה, יחידות לרפואה דחופה, מכונים, מעבדות ועוד; ( שדרוג מחלקות, הן בבתי החולים הכלליים והן בתי החולים הפסיכיאטריים, המאופיינות בתנאים פיזיים שאינם תואמים את הסטנדרטים המקובלים כיום בעולם, והקיימים כבר בכמה בתי חולים (בעיקר במרכז הארץ). לבנייה אף הצורך במיליארדי שקלים נוספים העלתה הבדיקה כי תקציבי הפיתוח השוטף על 17 משמע, בשנת ש"ח ש מיליון לכ בשנת ש"ח ש מיליון ירדו מכ- 600 ולתשתיות עולה שתקציב עוד מגמה מתמשכת של צמצום ניכר בתקציבי הפיתוח של המשרד. קייייימת 18, מסך תקציב המשרד לשנה זו בלבד 1.3% היה ש"ח ש מיליוני 237 בסך 2008 לשנת הפיתוח 2010 לציין כי בסוף שנת יש מהיקף הצרכים שהעריך משרד הבריאות. בלבד 7.4% כ כ- והוא בתי החולים לטובת 2011 מתקציב הפיתוח בשנת ניכר המשרד להקצות חלק מנכ"ל החליט 19 זה נאלצים מוסדות בריאות שונים להסתמך על תרומות. במצב. הפסיכיאטריים משרד האוצר השיב בנובמבר 2010 למשרד מבקר המדינה כי באופן טבעי ואף רצוי מופנות התרומות המגיעות למערכת הבריאות להשקעה ברכוש קבוע ולא למימון הפעילות השוטפת. על כן אין לראות בכספי התרומות המופנים לפיתוח תשתיות ולרכישת ציוד במערכת הבריאות עדות לתקצוב חסר או לא נכון של מערכת הבריאות, אלא כלי המאפשר את הרחבת שירותי הבריאות המסופקים לאזרח. משרד הבריאות השיב בדצמבר 2010 למשרד מבקר המדינה כי לדעתו תכניות הפיתוח של המשרד צריכות להיות ממומנות מתקציב המדינה באופן מלא בלא צורך במימון של תורמים. עוד הוסיף כי מימון הפיתוח מתרומות גדל והולך, ומתנה במקרים רבים את ביצוע פרויקטי הפיתוח. המשרד הביא כדוגמה את החלטת הממשלה על חיזוק הצפון ואשקלון מיוני 2007 שבה נדרשו המשרד ובתי החולים לגייס תרומות בסכום דומה לחלקו של התקציב הממשלתי בתכנית זו (בסך של 209 מיליון ש"ח). המשרד הסביר כי קיים קושי רב בגיוס תרומות בהיקפים כאלו. נוסף על כך טען כי הסתמכות מוחלטת על תרומות עלולה לפגוע בביצוע הפרויקטים, משום שלעתים התחייבויות התורמים אינן מתממשות במלואן, ומשום שהשינויים בשערי מטבע עלולים להביא גם כן לצמצום היקף התרומה (ראו להלן). במקרים אלו אם ירצה המשרד להמשיך ולבצע את פרויקטי הפיתוח יידרש להשלים את המימון מתקציבו על חשבון פרויקטים אחרים מאושרים. המשרד הסביר גם כי יכולותיהם של בתי החולים בפריפריה לגייס תרומות פחותות במידה רבה מיכולותיהם של בתי החולים הגדולים במרכז, ויש לכך השלכה נוספת על הפערים הנפערים בתשתיות בתי החולים. 17 תקציב זה כולל את תמיכת המשרד בבתי החולים של הכללית ובבתי חולים ציבוריים אחרים. לעתים מוקצות תוספות תקציביות ייעודיות לפרויקטים מיוחדים כגון: מיגון בתי חולים, חיזוק הצפון וחיזוק הפריפריה. 18 הצעת התקציב הרגיל של המשרד לשנת 2008 מסתכמת בכ מיליארד ש"ח (ברוטו). 2010), בפרק "סוגיות 2010) 60 ב שנתי דוח 19 בעניין מצבם הפיזי של בתי חולים אלו ראו מבקר המדינה בתחום בריאות הנפש", עמ' 588 ואילך.

13 א( 751 משרד הבריאות למעשה פרויקטי הבינוי וההצטיידות נקבעים לעתים לפי רצונותיהם של התורמים הלכה לדעת להלן). (ראו וסדרי העדיפויות שלה הציבורית דווקא לפי צורכי מערכת הבריאות ולאו כדי אף הצורך להסתמך על קבלת תרומות למימון פעולות הבינוי, על מבקר המדינה, משרד טיפול רפואי נאות וראוי יש להכין תכנית אב אשר תדרג את סדרי העדיפות לקידום להבטיח הטכנולוגיות. ישששש כדי התייחסות להגדלת הביקוש ולהתפתחויות תוך הבריאות, מערכת שהבנייה באמצעות תרומות לא תיצור כפל תשתיות במערכת הבריאות. לדאוג קשיים במימון פרויקטי בינוי בגלל שינויים לא צפויים בהיקף התרומות המובטחות כאמור, אגודות הידידים משתתפות לעתים במימון פרויקטי בינוי, שיפוץ ורכש. בהצעת הנוהל של כלל משרדי הממשלה (ראו בהמשך) נאמר כי תרומות ייחשבו "הכנסה" שחלה עליה התקנה "הוצאה מותנית בהכנסה". משמעות הדבר היא שרק לאחר קבלה בפועל של התרומה מותר יהיה לממשה לצורך היעד שנקבע לה. כך יימנע מצב שבו ניתנה התחייבות מראש בגין התרומה, אך בבוא עת התשלום לא נמצאו המקורות לכך עקב אי-קבלת התרומה, במלואה או בחלקה. 1. הבדיקה העלתה כי לבית חולים א' ניתנה בשנים האחרונות התחייבות למתן תרומה לבניית מעבדה ומרכז אימונותרפי ולהפעלת מרכז מחקר קליני בסך של עד 10 מיליון דולר אמריקני. הלכה למעשה התקבלה תרומה בסך 10 מיליון ש"ח בלבד. יש חשש שהפעילות המתוכננת תיפגע או שבית החולים ייאלץ להשלים את פערי כזה במצב של דבר הסתפק בית החולים במימון הקמת המעבדה בלבד בסופו ממקורותיו. המימון מנהל בית החולים הפעלת המעבדה והמרכז האימונותרפי החדש לא לדברי התרומה. מכספי לכך. לא נדרשה השלמת התרומה ולכן כצפוי, התקדמה גם חשש שעקב שינויים בשערי המטבעות עלול לרדת על פני שנים שווי התרומה עולה מימון נוסף מתקציב המשרד. ויידרש המתוכננת, 2. ( אגודת ידידים שעל יד בית חולים ב' קיבלה במאי 2007 תרומה על סך 2.5 מיליון דולר אמריקני לפרויקט בנייה של שתי מחלקות סיעודיות בתחום בית החולים (להלן - הפרויקט) שעלותו הוערכה בכ- 4 מיליון דולר אמריקני. קרן המחקרים של בית החולים התחייבה במאי 2007 לממן את הפרויקט בסך 500,000 דולר אמריקני נוספים. הביקורת העלתה כי נחתם הסכם בין אגודת הידידים לתורם, ובו פירוט שלבי ההתקדמות בפרויקט ומועדי גמר ביצועם עד השלמתו ביוני אגודת הידידים היא זו שהתקשרה עם הקבלן לביצוע הבנייה. בהסכם שבין אגודת הידידים לבין הקבלן נכתב: "בכל מקרה של שינוי בעלות הנובע משינויים שנתבקשו ע"י העמותה [אגודת הידידים] ו/או מסתירה בין אחד ממסמכי המכרז לבין הרפואי [ההדגשה במקור] בעלות הנוספת". המרכז הנספח הטכני, ישא לא נחתם הסכם בין בית החולים ובין אגודת הידידים בנושא ובית החולים אף לא כי התברר, אפוא שבית החולים חויב פוטנציאלית יוצא את אגודת הידידים להתחייב בשמו. הסמיך שהוא אינו צד בהסכם. אף כספים, בתשלום

14 ב( דוח שנתי 61 ב 752 כבר באוקטובר 2007 כתב גזבר אגודת הידידים למנהל בית החולים שאגודת הידידים התחייבה לגייס עוד 300,000 דולר, ויהיו חסרים, אם כן, עוד כ- 700,000 דולר מעבר לאמצעים הקיימים להשלמת הפרויקט. תקציב משמע הפרויקט. מעלות 25% אפוא שבית החולים נדרש להשלים למעלה מ מ- יוצא בלא שהפרויקט הוקם ביזמת המדינה או תוקצב על ידה. זאת נושא בעלות ז המדינה ( בדוח ביקורת פנים מספטמבר 2009 של אגודת ידידים שליד בית חולים ב', שנערך על פרויקט בניית מחלקות אורתופדיה וטראומה ושמומן על ידי אגודת הידידים, נכתב כי בפברואר 2004 היה אומדן תקציב הפרויקט כ- 9.6 מיליון דולר אמריקני שהיו באותה עת כ- 40 מיליון ש"ח, ואילו בפברואר 2009 היה אומדן התקציב כ מיליון ש"ח, משמע פער בשקלים של יותר מ- 20%. Ο משרד הבריאות ומשרד האוצר לגבש מדיניות לגבי על המדינה, משרד מבקר לדעת צריכה להביא בחשבון זו מדיניות בפרויקטים שעיקר מימונם הוא מתרומות. מעורבותם מול סיכונים שונים כגון נסיגת תורם מהתחייבותו ושינויים בשערי מטבע החוץ. ישששש התנהלות שזו ת כן. אחרי שכל זאת במקרים שבהם הבינוי תואם את תכנית האב של המשרד, להדגיש המשרד גם לפעול לכך שבתי החולים הממשלתיים יבטיחו את עצמם מפני אירועים מסוגגגג על זההה...ה המשרד השיב בדצמבר 2010 למשרד מבקר המדינה כי התרומות בחלקן מותנות בהצגת התפתחות הפרויקטים, ולכן אפשר לרשום אותן רק לאחר קבלת התרומה בפועל. לפיכך במקרים מסוג זה אין ודאות תקציבית מלאה. עוד הוסיף המשרד כי הוא סבור שיש לקדם את נושא ניהול הסיכונים בפרויקטי בינוי. התקשרויות של אגודות הידידים בפרויקטים לבינוי וברכש חוק חובת המכרזים, התשנ"ב (להלן - חוק חובת המכרזים), ותקנות חובת המכרזים, התשנ"ג (להלן - תקנות חובת המכרזים או התקנות), קובעים: "המדינה, כל תאגיד ממשלתי, תאגיד מקומי, מועצה דתית, קופת חולים ומוסד להשכלה גבוהה לא יתקשרו בחוזה לביצוע עסקה בטובין או במקרקעין או לביצוע עבודה, או לרכישת שירותים אלא על פי מכרז פומבי הנותן לכל אדם הזדמנות שווה להשתתף בו". עם זאת, התקנות מגדירות סוגי התקשרויות שאינן טעונות מכרז פומבי, ואשר מותר לבצען באמצעות מכרז סגור או בלא מכרז. חוק חובת המכרזים אינו חל על אגודות הידידים בהיותן עמותות. בבדיקה נמצא כי אגודות הידידים בונות, על קרקעות המדינה, מבנים בהיקפים של מאות מיליוני ש"ח לטובת בתי חולים שבשמם ובחצרם הן פועלות. כך למשל נבנו לאחרונה המבנים האלה מכספי תרומות: בניין קרדיולוגיה בשני בתי חולים; בניין אונקולוגיה במרכז רפואי אחד ובית חולים לילדים בשני בתי חולים אחרים. מנהל בית חולים א' השמיע בפני עובדי משרד מבקר המדינה עמדה שלפיה המצב שבו לא חל חוק חובת המכרזים על אגודות הידידים מאפשר גמישות לאגודת הידידים בבחירת הספקים תוך כדי

15 753 משרד הבריאות קיום תהליך התמחרות. חרף זאת, פעולת אגודת הידידים שלא לפי העקרונות שאותם מתווה חוק חובת המכרזים עלולה לפגום בנושא השוויון, שקיפות התהליך ומתן הזדמנות שווה למציעים. להלן דוגמאות לתהליכי התקשרויות עם ספקים בבתי חולים: 1. בעקבות מעורבות אגודת הידידים של בית חולים ב' בפרויקטים של בנייה ובעקבות הצורך בהשלמת מימון על ידי בית החולים (ראו לעיל) החליט הוועד המנהל של האגודה באפריל 2010 (במהלך הביקורת) כי תפקיד אגודת הידידים הוא לעסוק בגיוס כספים. לשיטתו כל נושא הבינוי - אפיונים, מכרזים, פיקוח, תשלומים לקבלנים וכדומה - של בית החולים חייב להיות באחריות בית החולים. עוד נקבע כי אגודת הידידים לא תחתום על חוזים עם קבלנים. לאגודת הידידים תהיה אחריות כלפי התורמים בכל הקשור למימוש בקשותיהם בעת קביעת יעדי התרומות. בעקבות החלטת הוועד המנהל של אגודת ידידים זו גיבשה האגודה בשנת 2010 נוהל התקשרות עם קבלנים ומעקב פרויקטים. הנוהל קובע כי אגודת הידידים לא תקיים מכרזים ולא תתקשר בחוזים עם קבלנים או עם נותני שירות אחרים. בכל תרומה לפרויקט ייחתם הסכם בין אגודת הידידים לבין בית החולים שיבטיח שהתחייבות אגודת הידידים לא תעלה על סכום התרומה בפועל. אם עלות הפרויקט תהיה גבוהה יותר מגובה התרומה, ישלים בית החולים את יתרת הכספים. בית החולים הוא זה שיפקח על הקבלנים ועל נותני השירותים והוא יהיה אחראי כלפי אגודת הידידים למימוש יעד התרומה. 2. לעומת זאת במקרים של בנייה מכספי תרומות בבית חולים א', ההתקשרות נעשית בין אגודת הידידים לבין הקבלנים. בית החולים אינו צד להסכם. אגודת הידידים היא גם זו שבוחרת את הקבלן. בנוהל פרויקטי בינוי ורכש באמצעות אגודת הידידים שעל יד בית חולים א', שהוכן בידי אגודת הידידים (להלן - נוהל פרויקטי בינוי ורכש), נכתב כי עובדי בית החולים ירכזו את הטיפול בקבלן או בנותן השירותים. בכל מקרה של סטייה מהתקציב שאושר או מהתחייבויות אגודת הידידים יש לקבל את אישורי אגודת הידידים והמשנה למנהל בית החולים. לכך שנוהל פרויקטי בינוי תפעל שהנהלת בית החולים א א' ראוי משרד מבקר המדינה, לדעת יתייחס גם למקורות המימון כאשר נוצרים פערים בין תכניות אגודות הידידים לגייס ורכש כן ייפתח צוהר לעימותים, עדדדד לולא לבין גיוס הכספים בפועל לפרויקט בינוי מסוים. תרומות כן יש צורך בחתימת הסכם בין בית החולים ובין אגודת כמו פגיעה בהשלמת הפרויקטים. כדי למקרים שבהם נוצר מחסור בכספים להשלמת הפרויקט המתוכנן. שייייתייחס הידידים, 3. עוד יש לציין כי לפי נוהל פרויקטי בינוי ורכש (של אגודת הידידים שעל יד בית חולים א') קבלן או ספק שירותים וציוד שנבחרו על ידי אגודת הידידים יגישו חשבון לאגף הבינוי, הרכש והמכשור הרפואי בבית החולים, לפי העניין. לאחר בדיקה ואישור בכתב של עובדי בית החולים שהוסמכו לכך על ידי מנהל האגף הבינוי, תשלם אגודת הידידים לקבלן או לספק. זה ראוי שעובד בית חולים יאשר חשבונות של קבלנים אשר אין משרד מבקר המדינה, לדעת היחסים בין המשרד, הסדרת במסגרת בית החולים הממשלתי הוא זה אשר התקשר עמם. לא המשרד לבחון את נוהל התקשרויות עם קבלנים על החולים ואגודות הידידים שבצדם, בתי עליו הפקת לקחים מפרויקטים בעבר. בעקבות פרויקטים שהוכן בבית החולים ב ב' ומעקב לאחר אם לשקול להנחות את מנהלי בתי החולים הממשלתיים שיפעלו לקבוע נוהל דומה. מטה מסודרת יוחלט בכל זאת לאפשר לאגודות הידידים להתקשר בעצמן עם קבלנים עבודת לקבוע כללים ברורים לכך ודרכי התקשרות. יש נותני שירותים, ועם

16 דוח שנתי 61 ב 754 הידידים שליד המרכזים הרפואיים הן גופים בעלי מאפיינים ציבוריים הפועלים אגודות כי הפעולות ראוי מבקר המדינה, משרד לדעת לכן בתי חולים ממשלתיים וציבוריים. לטובת והשקיפות המנחים גופים ציבוריים ההגינות מבצעות ייעשו על פי עקרונות השוויון, שהן בכלל זה מן הראוי שקבלנים וספקים ייבחרו בהליך שקוף ותחרותי בתחום זה. בפעילותם 20 ראוי. המתקשר להבטיח שוויון הזדמנויות בין המציעים ומקסום היתרונות לגוף שנועד התקשרות עם ספקי שירותים תהיה העדפה לפעול על פי עקרונות חוק חובת המכרזים שבעת בתי החולים בין להסדיר זאת במסגרת הסכמים בין משרד הבריאות, יש המתאימות. והתקנות אגודות הידידים שבצדם. ובין המשרד השיב בדצמבר 2010 כי בכוונתו לבחון הסדרת נושא זה במסגרת נוהל התרומות (ראו להלן). תרומות מחברות מסחריות והקשרים עמן שקיפות בקבלת תרומות הבדיקה העלתה כי גורמים מסחריים, ובהם חברות תרופות וחברות לציוד רפואי, תורמים למגוון גופים ומוסדות בתחום הבריאות. חלק מהחברות מקיימות בד בבד גם קשרים עסקיים עם בתי החולים, ומשמשות ספקיות שלהם. סוגיה זו מעלה חשש מהותי מפני קשר בין מתן תרומה לבין קידום עסקי התורם. תיקון החוק לגבי תרומות של חברות מסחריות לגופים העוסקים בתחום הבריאות בשנת 2008 תוקן חוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד (להלן - תיקון החוק) בכל הנוגע לתרומות של חברות מסחריות לגופים העוסקים בתחום הבריאות. בסעיף 40 א לחוק נקבע כי תושב ישראל או תאגיד הרשום בישראל שהוא יצרן, יבואן או משווק של תרופות וציוד רפואי שנתן תרומה בכסף או בשווה כסף לגופים העוסקים בתחום הבריאות והפועלים ללא מטרת רווח, ימסרו לשר הבריאות בכל שנה את רשימת הגופים שלהם תרמו. בעקבות התיקון לחוק פרסם המשרד בינואר 2009 חוזר שכותרתו "חובת דיווח על תרומות". התיקון לחוק וחוזר זה של המשרד אפשרו למשרד לקבל מידע בדבר עצם מתן תרומות שלא היה ברשותו קודם לכן. עםםםם מידע מסחריות לגופים העוסקים בתחום הבריאות, מחברות 21. התמונה הכוללת ראוי שהגופים המסחריים ידווחו גם על סכומי התרומות להשלמת זאת, , בפרק "פעילותן של קרנות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת דוחות - המדינה מבקר ראו גם לצד רשויות מקומיות", עמ' 453. כיום, בחובת הדיווח על תרומות, מסירת מידע על סכום או על שווי התרומה ועל סוג התרומה אינה חובה.

17 755 משרד הבריאות למשל פורסם כך להלן). (ראו בפרסומי המשרד אי-התאמות מבקר המדינה מצא משרד בספרי אותו בית חולים לא נמצא תיעוד ואולם מסוימת תרמה לבית חולים מסוים, שחברה גם בספריה של אך שתרמה לקרן המחקרים, כמי אחרת רשומה בפרסומי המשרד חברה לכך. קרן מחקרים הדבר אינו רשום. אותה אם דיווחי חברות התרופות ויבחן תרומה", "תרומה הראוי שהמשרד יבחן מה אפשר להגדיר מן לתוצאות הבחינה ראוי שהמשרד ישקול בהתאם לציוד רפואי עונים על הגדרה זו. והחברות הנחיות וכללים מתאימים. לפרסם יש לציין כי הממשלה החליטה במהלך הביקורת, ביולי 2010, להגביר את השקיפות במערכת הבריאות. לצורך כך קיבעה בחוק את הוראת סעיף 40 א ופעלה לתקנ, כך שהדיווח הנמסר לשר הבריאות בעניין הגופים שלהם ניתנה תרומה יכלול גם את הפרטים האלה: דיווח על סכום התרומה; דיווח על שמות הרופאים והחוקרים בתחום הרפואה או הבריאות שלהם ניתנה תרומה בשווי שנתי העולה על 2,500 ש"ח. נוסף על כך הוחלט כי גם הגופים שקיבלו תרומה ידווחו לשר הבריאות על סכומי התרומה או על שווי ה הכספי. גם רופאים וחוקרים בתחום הרפואה או הבריאות שקיבלו 22 תרומה בשווי שנתי העולה על 2,500 ש"ח ידווחו לשר הבריאות על סכום התרומה. לפי תיקון 52 לחוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד שהתקבל בינואר 2011 במסגרת חוק המדיניות הכלכלית לשנים 2011 ו (תיקוני חקיקה), התשע"א נקבע כי תורם שנתן לגוף העוסק בתחום הבריאות או לרופא, או לרוקח או לחוקר בתחום הרפואה או הבריאות תרומה בסכום מצטבר העולה על 2,500 ש"ח לשנה ידווח על כך לשר הבריאות. גם מקבל התרומה ידווח על כך לשר. השר, או גורם מוסמך מטעמו, יפרסם באתר האינטרנט של המשרד את הרשימות שהועברו לו. תרומות מחברות מסחריות 1. בבדיקת פרסומי המשרד על תרומות לשנת 2009 עלה כי כמה חברות תרמו הן לבית החולים, הן לקרן המחקרים שלו והן לאגודת הידידים שלידו. נמצאו גם חברות מסחריות שתרמו לשניים מהגופים האלה. פארמה ישראל, ארגון חברות התרופות מבוססות מחקר ופיתוח (להלן - פארמה ישראל), כתבה למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2010 כי ההחלטה לגבי דרך קבלת התרומה היא בגדר אחריותו של המרכז הרפואי וכי החברות המסחריות פועלות על פי הנחיות הנהלת המרכז הרפואי. מבקר המדינה לא קיבל ממנהלי מרכזים רפואיים שונים הסברים לתופעת התרומות משרד הנפרדות. זו במסגרת הנוהל המתגבש למערכת הבריאות סוגיה מבקר המדינה ממליץ להסדיר משרד להלן). (ראו 2. משרד מבקר המדינה בחן את פרסומי המשרד על תרומות לשנת 2009 והשווה את האמור בהם לרשום בספרי כמה בתי חולים. 22 החלטה מס' 2028 מיום

18 דוח שנתי 61 ב 756 העלתה כי אין התאמה בין המתועד בפרסומי המשרד לבין ספרי המרכזים הביקורת לקרן בפרסומים שחברה מסוימת תרמה לבית חולים מסוים, נכתב למשל כך הרפואיים. בספרי המרכז הרפואי ואולם תרומות שונות), (שלוש שלו ולאגודת הידידים שלידו המחקרים רק רישום תרומה לקרן המחקרים ולאגודת הידידים). (נמצא נמצאה תרומה לבית החולים לא הדבר אינו רשום אך של מרכז אחר, המחקרים פרסומי המשרד חברה שנייה תרמה לקרן לפי ספרי בית חולים מסוים תרמה לאגודת הידידים שלפי שלישית, חברה קרן המחקרים. בספרי מוזכרת בפרסומי המשרד. אינה שלו, ההתאמה מצביע על כך שעל המשרד לתת עדיין את דעתו לכלים ולהליכים בנידון כדי היעדר מבקר המדינה מציין כי לפי התיקון משרד מסירת מידע אמין ומקיף לציבוררר...ר להבטיח הצלבת לחוק ידווחו למשרד הן הגופים התורמים והן הגופים שקיבלו את התרומות. האחרון אחרי.2009 אלו על ידי המשרד עשויה למנוע את הפערים כפי שתוארו בנוגע לשנת נתונים לעמוד על אפשרות כדי יקבל את הדיווחים על התרומות ראוי שיבדוק אותם גם שהמשרד לבחון סוגיות אתיות שונות. וכדי עניינים לניגוד בנובמבר 2010 כתבה פארמה ישראל למשרד מבקר המדינה כי היעדר הגדרת המושג "תרומה" בהקשר של מערכת הבריאות גורם לאי-בהירות ולאי-התאמה. פארמה מציעה לגבש הגדרה אחידה של הרישום החשבונאי תוך כדי הבחנה בין תשלום לבין תרומה. עוד כתבה פארמה כי יש לאמץ כללים חשבונאיים מקובלים כדי לשמור על אחידות עם הדוחות הכספיים שאותם מפרסמות החברות, לרבות התאמה לתקנים חשבונאיים בין-לאומיים. הגבלת סכומי תרומות מחברות מסחריות הבדיקה העלתה כי הכללית מתירה תרומות למוסדותיה מחברות תרופות ומחברות לציוד רפואי, 23 אולם מגבילה את הסכום ל- 25,000 ש"ח בשנה מתורם. בבתי החולים הממשלתיים אין מגבלה כזו. האוצר ומשרד המשפטים יבחנו בעת גיבוש הנוהל הסופי משרד שמשרד הבריאות, ראוי החולים בבתי יש מקום להחיל מגבלה דומה גם אם להלן) (ראו למערכת הבריאות המיוחד על תרומות מחברות מסחריות. הממשלתיים מימון העסקת כוח אדם בבתי חולים מכספי תרומות מדיווחי המרכזים הרפואיים למשרד מבקר המדינה עולה כי יש מקרים שבהם אגודת הידידים מממנת העסקת עובדים בבית החולים. אגודת הידידים מעבירה את סך עלות העסקת העובדים לקרן המחקרים שהיא הגורם המעסיק. כך לדוגמה בשנת 2009 גויסו בבית חולים א' 37 עובדים על בסיס תרומות שהתקבלו באמצעות אגודת הידידים הן מתורמים פרטיים והן מחברות מסחריות. העובדים מועסקים במגוון תפקידים: רופאים במחלקות האשפוז, עובדים סוציאליים, מרפאים בעיסוק, אחות ופסיכולוג. בבית חולים ב' (על פי דיווח לשנת 2008) מממנת אגודת הידידים העסקת שלושה רופאים במחלקות האשפוז 23 סעיף 7 בטיוטת נוהל הכללית בנושא "הקמה ותפעול של עמותות ליד מוסדות הכללית" מיולי 2010 (נוהל מספר ). אף שמדובר בטיוטת נוהל, פועלים לפיה.

19 757 משרד הבריאות ומזכירה. בבית חולים ג' (על פי דיווח לשנת 2008) מממנת אגודת הידידים העסקת עובדת סוציאלית ומזכירה. בבית החולים ד' מממנת אגודת הידידים העסקת 66 עובדים. תורם המממן העסקת עובדים מייעד בדרך כלל את כספו להעסקה במחלקה שבה כי לציין יש בולט בייחוד לגבי חברות מסחריות המממנות העסקת כוח אדם במחלקות הדבר חפץ. הוא עלול להתעורר חשש משיבוש סדרי העדיפויות של לפיכך בתחום עסקי החברה. העוסקות שמצוקת כוח אדם יכולה להיות חמורה יותר מפני החולים בשיפור השירות למטופלים, בית 24 מעורר גם קושי בקיום הדבר. אינן מגיעות אליהן שהתרומות במחלקות אחרות, דווקא ובקרה על צורות העסקה אלה. פיקוח של העסקת כוח אדם שלא לצורך מחקר מכספי תרומות עלולה גם להעמיק את התרה במרכז הארץ יש תורמים רבים יותר מאשר חולים שלבתי מפני בין המרכז לפריפריה, הפערים להלן). (ראו בפריפריה לאלה מנהל בית החולים א' כתב למשרד מבקר המדינה בספטמבר 2010 כי מימון העסקת עובדים באמצעות תרומות הוא חיוני למתן שירות טוב. לדבריו תפקיד בית החולים לתת את השירות המקצועי והאנושי הטוב ביותר. כיום כל היחידות בבתי החולים נמצאות במצב של תת-תקינה בכוח אדם בהשוואה למטלותיהן. המנהל הוסיף כי התרומה ניתנת הלכה למעשה לאגודת הידידים, ובית החולים רואה בהעברת התרומה לתאגיד הבריאות (קרן המחקרים) העברה תקציבית לתאגיד, שבמסגרת יעדיו נכלל גיוס כוח אדם לתגבור השירות ולשיפורו. לדברי מנהל בית החולים, העובדים, שהעסקתם ממומנת בכספי תרומות, נבחרים כמו שאר העובדים בבית החולים (למעט שלושה חריגים). גם מנהל בית החולים ד' כתב למשרד מבקר המדינה בספטמבר 2010 כי תנאי העסקת העובדים במימון כספי תרומות זהים לשאר העובדים, וכי אין קשר למקור המימון. לדבריו נושא תקינת כוח האדם רגיש: התקינה מנוהלת על ידי ארגוני העובדים מול נציגי המעסיקים והאוצר, תוך כדי דילוג על הגורם המקצועי, כלומר על הנהלות בתי החולים. יממן גוף מסחרי בכל דרך שהיא תקני כוח אדם או לא 2010 חוזר המשרד מתחילת שנת לפי 25 אגודות הידידים בפועל. קשורים ישירות למחקר שהוא מממן שאינם עובדיםםם,,,,ם שכר לכאורה כך עשרות עובדים בבית החולים. העסקת מכספי חברות מסחריות, לעתים מממנות, זאת יש לציין כי שיעור אותם העובדים מסך עובדי עם המגבלה שקבע המשרד. נעקפת הרפואיים אינו גבוה. המרכזים הטיוטה מפברואר ואף 2009 נוהל התרומות לבתי חולים ממשלתיים משנת שטיוטת גם יצוין קובעות בין היתר כי תרומות לא ישמשו למימון שכר עובדי בתי חולים להלן) (ראו 2010 שאינם עוסקים במחקר. ממשלתיים האוצר ומשרד המשפטים לבחון את משרד משרד הבריאות, על משרד מבקר המדינה, לדעת לאגודת הידידים המממנות את העסקת כוח האדם במחלקות בית החולים התרומות נושא שיפור השירות הניתן לחולים. לצורך 24 כנגד עמדה זו יש הטוענים ששיפור שירות במחלקה מסוימת, אף שהתורם "חפץ ביקרה", מאפשר למנהל בית החולים להפנות משאבים אחרים לשיפור השירות במחלקות אחרות, כך שנשמר איזון. 25 חוזר "כללים להתקשרות מוסדות הבריאות ושירותי בריאות כללית עם גופים מסחריים/עסקיים", פברואר 2010.

20 דוח שנתי 61 ב 758 מימון כינוסים מקצועיים בחו"ל 1. בחוזר המשרד שכותרתו "כללים להתקשרות מוסדות משרד הבריאות ושירותי בריאות כללית עם גופים מסחריים/עסקיים" נקבע בין היתר כי גוף מסחרי רשאי להקצות למוסד או לקרן מחקרים שליד המוסד תקציב לכיסוי הוצאות נסיעה של עובדים, בתנאי שהם אינם קשורים ישירות לפעילות החברה. בחירת העובד תיעשה על ידי מנהל המוסד או על ידי מנכ"ל הקופה או על ידי מי מטעמם. הבדיקה העלתה כי חברות תרופות וחברות לציוד רפואי תורמות כספים ייעודיים לבתי חולים לצורך מימון השתתפות של צוותים רפואיים וסיעודיים בכינוסים מקצועיים בארץ ובחו"ל באמצעות אגודות הידידים. הכינוסים עוסקים בדרך כלל בתחומים משיקים לפעילות החברות הללו. הידידים לאגודות חשש כי בהעברת הכספים של חברות התרופות וחברות לציוד רפואי עולה לצורך השתתפות בכינוסים מקצועיים יש עקיפה של חוזר המשרד, כיייי לחו"ל נסיעות למימון מוסד". כ"מוסד הידידים אינן מוגדרות בנוהל המשרד כ אגודות 2. החברות המסחריות מדווחות למשרד על כספים אלו כעל תרומות. אם וכן החוזר האמור, הוראות המשרד לבחון כיצד מתיישבת פעילות החברות הללו עם על לכנסים כתרומה. לחו"ל להגדיר כספים המיועדים לנסיעות ניתן הסדרת הקשרים בין אגודות הידידים לבין בתי החולים העברת מידע למשרד הבריאות אגודות הידידים פועלות, כאמור, בשם בתי החולים ולמענם בארץ ובחו"ל ומגייסות עבורם תרומות. לעתים הן מקימות מבנים עבור בתי החולים על הקרקעות הציבוריות. מערכת קשרים ענפה זאת - יש לה היבטים משפטיים וציבוריים, ולכן ראוי היה להסדירה בהסכמים שיגדירו בין היתר את מחויבותם ההדדית של אגודות הידידים ובתי החולים. בתי החולים לבין מבקר המדינה העלה כי אין הסכמים בין אגודות הידידים משרד בניגוד לנעשה בבתי החולים של הכללית שבהם קיים הסכם מפורט בין וזאת הממשלתיים, למשרד אין מידע על הנעשה כי עולה, עוד בית החולים ואגודת הידידים שעל ידו. הנהלת להלן). (ראו הידידים באגודות שקיפות בפעולות אגודות הידידים בבתי החולים הממשלתיים בפני המשרד בפברואר 2004 פנה המבקר הפנימי של המשרד ליועצת המשפטית של המשרד וביקש חוות דעת אם מעמדו כמבקר הפנים של משרד הבריאות מאפשר לו לדרוש מידע מגופים חיצוניים הקשורים בדרך זו או אחרת למשרד הבריאות או ליחידות הסמך שלו.

21 ד( 759 משרד הבריאות בתשובת הלשכה המשפטית של המשרד ממרס 2004 נכתב כי מן הראוי להקנות למבקר הפנים של המשרד סמכות לדרוש ולקבל מאגודות הידידים מידע שמטרתו לאפשר בחינת פעולותיו של בית החולים או עובדיו. לשם כך מן הראוי שהמשרד יפעל להשגת התחייבות מאגודות הידידים למסור לידיו את כל המידע הדרוש לשם ביצוע עבודת הביקורת. בתשובת הלשכה המשפטית נכתב: "כך, למשל, מן הראוי כי מבקר פנים הבודק טענה כי מנתח התנה ביצוע ניתוח, במתן תרומה לחוג [הידידים], יהיה חופשי לקבל כל מידע הדרוש לו מחוג הידידים, על מנת לבדוק את הטענה, לאמתה או להפריכה. אמת, נכון הדבר כי חוג הידידים אינו מחויב להסכים לדרישה, כי יתחייב הסכמית למסירת המידע כאמור, שהרי כל משמעותו של 'הסכם' היא שכריתתו נעשית מתוך רצון חופשי, וזאת בהיעדר הוראת חוק הקובעת אחרת. ואולם 'עמותת ידידים' שלא תתחייב כאמור, אינה רשאית לצפות, כי המדינה תוסיף לשתף עימה פעולה, או להניח לה להציג עצמה, כמי שפועלת, על דעתה, ובברכתה". בתשובת הלשכה המשפטית הוצע הן למבקר הפנים והן להנהלת המשרד לקדם את המהלך של כריתת הסכמים עם אגודות הידידים לשם קבלת המידע הדרוש. עוד נכתב בתשובה כי אגודת ידידים שלא תתחייב להעביר למבקר הפנים כל מידע שיידרש ממנה, או שלא תאפשר למבקר הפנים עיון במידע המוחזק בו, תהיה צפויה להפסקת פעילותה בתחומי בית החולים, ועל הנהלת בית החולים ייאסר לשתף עמה פעולה. 26 בתחילת יוני 2004 שלח פורום מנהלי בתי החולים הממשלתיים הכלליים למנכ"ל המשרד מכתב התייחסות להצעות הלשכה המשפטית, ובו נכתב בין היתר: "ביררנו בנימוס ובדרך הראויה והובהר לנו כי חוגי ידידים לא רואים בעין יפה התערבות ממשלתית מסוג זה בפעילות ההתנדבות שלהם. אין הם מקבלים תנאי מוקדם זה לעצם שיתוף הפעולה עימם". על כך השיבה הלשכה המשפטית ביוני 2004: "אין אנו סבורים, כי יש לחשוש, כי דרישה כזאת [מסירת מידע למבקר הפנים] תביא להפסקת פעילותם של חוגי הידידים. חוגי הידידים לא נוצרו בטבע... להנהלות בית החולים יש מעמד, השפעה על הכוונת פעילותן... העמותות מגייסות תרומות מתורמים או נדבנים שאינם, בהכרח או בכלל, חברי העמותה, ולשם כך הן נעזרות במנהלי בתי החולים ועובדיהם, המקבלים הסכמה מיוחדת, לסייע בידה באיסוף תרומות (ראו לעניין זה, סעיף ( לתקשי"ר), ונוטלים חלק מרכזי באירועי התרמה, בארץ ובחו"ל". עוד הוסיפה הלשכה המשפטית: "אין להניח כי העברת מידע למבקר הפנים של משרד הבריאות, לפי דרישתו, תמנע מן התורמים להוסיף לתרום, בעתיד... נראה לנו כי 'שקיפות' של העמותה, או כפיפותה לביקורת אפקטיבית, עשויים להגביר את המוטיווציה של התורמים לתרום, מתוך ידיעה כי יוכלו לסמוך על כך שייעשה שימוש נכון וראוי בכספם". המשרד השיב למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2010: "בימים אלה מתגבש נוהל שיסדיר את שקיפות הפעילות של עמותות הידידים". פעלו בהנהלת המשרד לקדם את המהלכים של קבלת לא 2011 עלה כי עד ינואר בבדיקה לא לכריתת הסכמים בין בתי ואף הדרוש לפעולות המשרד ומבקר הפנים שלו, המידע של הענפה אין בידי המשרד מידע על פעילותן לפיכך ואגודות הידידים שבצדם. החולים זאת יצוין כי הנהלת לעומת יש פגם. בכך הידידים בתחומי בתי החולים הממשלתיים. אגודות מפקחת על פעילות אגודות הידידים שעל יד בתי החולים שלה ומבקרת אותן. הכללית 26 המכתב בחתימת מנהלי המרכזים הרפואיים: הלל יפה, רבקה זיו, תל אביב ע"ש סוראסקי, אסף הרופא, וולפסון, פוריה, רמב"ם, בני-ציון, ביה"ח לגליל המערבי נהריה וברזילי.

22 דוח שנתי 61 ב 760 בחינת פעולות אגודות הידידים בראשית שנת 2007 הכין חשב המשרד דאז מסמך הכולל את מיפוי הפעילויות של אגודות הידידים. המסמך אמור היה לשמש בסיס לעבודת צוות עבודה בינמשרדי הכולל משפטנים שאמור היה להתמנות על ידי מנכ"ל המשרד דאז כדי לבחון את מצבן המשפטי של אגודות הידידים, לבחון את שיתוף הפעולה של הנהלות אגודות הידידים עם המשרד ולהרחיב את שיתוף הפעולה עם רשם העמותות שמפקח עליהן. התכנס הצוות הבינמשרדי ולא גובשו כללים לפעילות אגודות הידידים. לא 2011 ינואר עד המסמך שהוכן במטרה לשמש בסיס לעבודת הצוות מציג את אגודות הידידים כ"צלע השלישית" בבית חולים בצד בית החולים ובצד תאגיד הבריאות. בית החולים הוא גוף הפועל לפי כללים הנהוגים בשירות המדינה, ובהם תקנון שירות המדינה (התקשי"ר) והוראות תקנות כספים ומשק (התכ"ם). תאגיד בריאות הוא עמותה הפועלת ומפוקחת הן על פי תקנות יסודות התקציב (כללים לפעולת תאגידי הבריאות) התשס"ב והן על ידי רשם העמותות. אגודות הידידים מפוקחות, כאמור, על ידי רשם העמותות בלבד. יש לציין כי ביקורתו של רשם העמותות היא בתחום התנהלותה של אגודת הידידים על פי התקנון שלה ועל פי הוראות חוק העמותות. רשם העמותות אינו בודק את התנהלות אגודת הידידים ואת פעילותה מול בית החולים ומול תאגיד הבריאות. כלומר הוא אינו עוסק בתחומים דוגמת אלה: בחינה אם פעילותה תואמת את כללי מערכת הבריאות, כמו בנושאים דוגמת תשלומי שכר ומענקים לעובדים בבתי החולים והתאגידים ומימון פעילויות לעובדים; בחינה אם פעילות הבינוי וההצטיידות תואמת את תכנית האב של המשרד. להלן נציג כמה דרכי התנהלות הממחישות את הצורך בקביעת כללים לפעילות אגודות הידידים ובהעברת מידע למשרד על פעולתן: : הבדיקה העלתה ע י ל ו ת ש ל א ב ה ת א ם ל ס ד ר י ה ע ד י פ ו י ו ת ש ל ה מ ש ר ד פ.1 כי מנהלי בתי החולים מגלים מעורבות עמוקה מאוד במתרחש באגודות הידידים. מנהלי האגודות מדווחים למנהלי בתי החולים ישירות ובאופן תדיר ושוטף על כל אירוע ועל כל פעילות הנעשים באגודות. לעתים מנהלי בתי חולים גם משתתפים בישיבות הוועדים המנהלים של האגודות. עוד עולה כי המצב המשפטי הקיים, שבו אין פיקוח ובקרה של המשרד על פעילות אגודות הידידים, מאפשר למנהלי בתי החולים להפעיל את האגודות לקידום אינטרסים שאינם עולים תמיד בקנה אחד עם מדיניות המשרד או עם סדרי עדיפויותיו. כך עולה לדוגמה ממכתב שכתב מנהל בית חולים ד' למנכ"ל המשרד ביוני 2009: "ייקבעו סדרי העדיפות [של פיתוח, בינוי והצטיידות] על פי התרומות ו/או העיזבונות שיועמדו לרשותנו על פי סדר הגעתם". ולא שלעתים היקפי התרומות וזמינותן מכתיבים את סדרי העדיפויות של בתי החולים, יוצא שהבינוי והפיתוח ייעשו ראוי הדבר עולה בקנה אחד עם סדרי העדיפויות של המשרד. תמיד שזו תאושר. אחרי תכנית אב שבה מפורטים סדרי העדיפויות, לפי : באגודות הידידים חברים י נ י ם י ב ר ו ת ב א ג ו ד ה ע ם ח ש ש ל נ י ג ו ד ע נ ח.2 מתנדבים המזדהים עם מטרותיהן וחפצים לפעול למימושן. עלול להיווצר מצב שבו חברי האגודה נתונים בקשרים עסקיים עם בית החולים שלידו פועלת האגודה (ספקים של בית החולים או נותני שירותים), ובכך מתעורר חשש לניגוד עניינים.